Ілюстративне фото: UKR.NET
Посилення інституцій та добір доброчесних людей
Чому саме на цих реформах зробили акцент?
Олена Купіна: Цей документ і ці реформи ― це не вигадка Білого дому. Це результат потужної роботи українських експертів та активістів. Всі реформи давно обговорювалися. Хоча в документі деякі моменти є спірними або неочікуваними, проте загалом жодного сюрпризу в цих рекомендаціях немає.
Всі ці рекомендації можна розділити на кілька блоків: судова влада, правоохоронна система, контрольно-наглядові інституції, енергетика. Безперечно, без сильних інституцій неможливо подолати корупцію та ефективно реалізувати відбудову. Без них неможлива ефективна держава. Абсолютний тренд цього документу - посилення всіх інституцій. Велика увага приділена конкурсам з покращення добору керівного складу або працівників. Хочу відмітити 10 органів, по яким Білий дім нам рекомендує покращити процедуру кадрового добору і реформувати процедуру відбору керівників: Національна поліція, Спеціальна антикорупційна прокуратура, Національне агентство запобігання корупції, Агентство з розшуку та менеджменту активів, Рахункова палата, Державна аудиторська служба, Бюро економічної безпеки, СБУ, Державна міграційна служба, також є рекомендації щодо прозорого конкурсу нових суддів Верховного Суду України.
Тому абсолютний тренд, головні речі з цього документу - це посилення інституцій та добір доброчесних людей за справедливими прозорими конкурсами. Безперечно, ми його підтримуємо, і багато експертів схвально відреагували на цей документ, окрім деяких спірних питань.
Давайте детальніше розглянемо саме ці спірні питання. Про що йдеться?
Олена Купіна: Оскільки наш профіль - це антикорупційна діяльність, то зазначу, що в сфері антикорупції сюрпризів не було. Багато дискусій серед експертного середовища викликало, наприклад, посилення Держаудитслужби. Є дискусії серед фахівців щодо самого органу: одні вважають, що вона не ефективна, і її взагалі потрібно ліквідувати, інші - що її треба посилювати. Прихильники ліквідації вважають, що вона дублює, або неефективно виконує ті повноваження, які могла б робити Рахункова палата. Однак в цьому документі доволі чітка позиція - ДАСУ треба лишити і посилювати. Останнім часом увага була прикута більше до Рахункової палати, оскільки і наші партнери кажуть про необхідність її реформування, і мають бути конкурси на членів Рахункової палати.
Для того, щоб реалізувати всі запропоновані реформи, нам потрібно оновити законодавство. Чи є на це політична воля нинішнього парламенту?
Олена Купіна: Найкраще для політичної волі працюють обов'язкові структурні маячки у вимогах надання фінансування. Я думаю, вона з'явиться. Просто постане питання, наскільки якісно і наскільки глибоко будуть проведені ці реформи. Тому що за словами "посилити" може стояти справжнє посилення, а за словами "надання самостійності" - справжнє надання самостійності. Або буде якась буфонада. Тому у всіх громадських організацій, експертів і тих, хто цим займається, будуть напружені місяцію. Якщо відбудеться ухвалення законопроектів, потрібно буде багато чого відстоювати. Тому що будь-яку реформу можна реалізувати класно, а можна тільки зробити вигляд. Це те, за що треба боротися.
В цьому листі зазначено, що деякі реформи є структурними маячками МВФ. Там вже були визначені терміни. Тому це, швидше за все, буде зроблено. Це ті реформи, в які треба включатися, стежити і не дати просунути щось формальне. Це час, коли треба попрацювати.
Гроші в обмін на реформи
Ці реформи розподілені за пріоритетністю впровадження: є першочергові на 3 місяці, на 3-6 місяців, на 1 рік, на 18 місяців. Чи вперше міжнародні партнери пропонують нам такі часові рамки?
Олена Купіна: В наших меморандумах з МВФ часові рамки були завжди, і вони зазвичай пов'язані з наступними траншами. Тому пропонувати терміни - це не унікальна доробка цього документу. Зазвичай так і відбувається - гроші в обмін на реформи. Наші партнери завжди наголошують на тому, що всі ці умови не стосуються мілітарної і військової допомоги. Йдеться про допомогу в наш бюджет. Це гроші, необхідні на зарплати, пенсії, мінімальне утримання функцій держави, трішки на відбудову.
Ми бачили багато клікбейтних заголовків про припинення військової допомоги, але цей документ так не позиціонується. Тому що допомогти у відсічі збройної агресії - це першочергове. Надання допомоги на наше проживання - це також вкрай важливо, але не можна зупиняти військову допомогу, якщо якийсь закон на місці буде ухвалений пізніше.
Але при цьому варто просити державу, аби вона посилювала інституції і впроваджувала зміни. Чи розуміє українське суспільство важливість цих реформ? І чи готове до них?
Олена Купіна: Ми всі знаходимося в своїх “бульбашках”, тому в цілому важко сказати. Мені здається, нині настрої людей все ж спрямовані на перемогу, військову допомогу, важку зиму тощо. Однак численні опитування показують, що наприклад в сфері антикорупції люди вважають корупцію внутрішнім ворогом номер один, що про це треба говорити і впроваджувати реформи.
На підтвердження ваших слів, що люди готові викривати корупцію є дослідження, яке свідчить, що станом на липень цього року 78 % опитаних Фондом "Демократичні ініціативи" ім. Ілька Кучеріва вважали, що президент України несе пряму відповідальність за корупцію в уряді та воєнних адміністраціях. Не погоджувалися з цим твердженням 18 % респондентів. Крім того, в серпні 52,5 % опитаних висловили думку, що зараз можна критикувати владу за корупцію. І не згодні з тим, що така критика дестабілізує країну та зменшує довіру закордонних партнерів. Як безпосередньо ваша організація долучена до боротьби з корупцією?
Олена Купіна: Будь-яка антикорупційна організація, або активіст, або журналіст-розслідувач зараз знаходиться "на розтяжці" і має морально-етичну дилему. Адже ми розуміємо, що цю діяльність треба продовжувати і корупцію треба викривати. Водночас, є побоювання, що коли ми покажемо величезну проблему і влаштуємо величезний скандал, це може стати підставою для зупинення нам якоїсь допомоги.
До того ж, дуже велику негативну роль цього року відіграла російська пропаганда, яка працює краще, ніж їхні військові. Вона поширила серед всіх наших міжнародних партнерів наратив, що "Ukraine failed state" (неспроможна держава; держава, що не відбулася - ред.). Мовляв, у нас немає інституцій, у нас корупція, як в країнах навіть не третього, а четвертого, світу. Тобто, з одного боку, ми повинні не підігрівати цій пропаганді, тому що Україна не failed state. Дуже мало прикладів в світі за всю історію воєн, щоб держава ні на хвилину, ні на день не зупинила своє функціонування під час такої масштабної навали. Тож для зовнішніх партнерів ми повинні показувати і наші успіхи, і реформи, і наше сильне громадянське суспільство. З іншого боку, в наших внутрішніх питаннях ми повинні продовжувати свою роль незалежного наглядача, контролера, помічника для держави.
Як ці реформи можуть змінити країну?
Олена Купіна: Ці всі реформи про посилення інституцій. Більшість інституцій молоді. Половина з їхнього списку сформовані після Майдану. Звичайно їх треба посилювати, і це нормальний процес. Це неправда, що нам вказують збоку, ніби ми неспроможні. Чи могло б бути краще? Так. Але те, що ми тотально у всьому провалилися, ― це не так.
Першочерговим завданням в листі є запровадження ринкових цін на газ та електроенергію. Цей пункт є в переліку, отже буде підвищення цін в платіжках в приватних домогосподарствах та великих компаніях. Якщо домогосподарства відчувають, що не можуть сплачувати за комунальні послуги, має відбутися реформа субсидій.
Олена Купіна: Ринкова ціна на будь-які послуги ― це не щось погане, чого треба уникати. Принагідно хочу нагадати, що під час воєнного стану вам не можуть відключити надання комунальних послуг, якщо ви маєте заборгованість. І оплата комунальних послуг – це не лише про енергетику. Це стосується і водопостачання, і інших сфер.
Ще один пункт, який пропонується в цьому листі - додати по одному члену до наглядових рад державних підприємств. Як ця умова може забезпечити прозоре і професійне управління державними підприємствами? Чому це важливо, зокрема зараз?
Олена Купіна: Тому що це гроші і критичні ресурси, потрібні для забезпечення нашої діяльності. Там є також і про корпоративне управління, про необхідність завершення цієї реформи. В контексті цього пункту зауважу, що відповідний законопроект був. Це законопроект 5593, який мав вдосконалити реформу корпоративного управління юридичних осіб. Це законопроект 2021 року, який був відхилений комітетом. Я не виключаю, що він буде відроджений у зв'язку з цими рекомендаціями.
Якщо ж говорити про першочергові реформи, мені впало в очі, що досить великий блок присвячений посиленню антикорупційної прокуратури. Для цього парламент має ухвалити закон про реформування Спеціалізованої антикорупційної прокуратури відповідно до критеріїв МВФ. Наголошую, що від самостійності цього органу залежить успіх розслідування корупційних схем посадовців топ-рівня. Саме тому західні партнери вимагають від Спеціалізованої антикорупційної прокуратури більшої незалежності. Чому здається, що парламент, генпрокуратура, офіс президента опираються ухваленню цього закону? Законопроекти депутатки Олександри Устінової та голови антикорупційного комітету Анастасії Радіної не розглядалися.
Олена Купіна: Пояснення просте. САП фактично є в структурі Офісу генерального прокурора. Якщо керівник САП призначається за конкурсом, то генеральний прокурор є політичним призначенцем. Якщо немає ніякого конкурсу, то цю кандидатуру подають і призначають. У випадку з політичними призначенцями завжди є ризики їхньої залежності. Тому коли САП знаходиться в структурі Офісу генерального прокурора, який є політичним призначенцем, безперечно зберігається можливість якимось чином впливати, або тиснути, або отримувати інформацію, яка мала б зберігатися тільки у САП. Нагадаю, що який би орган досудового розслідування проводив таке розслідування, вів би слідчі дії, вів би якихось корупціонерів, все одно в такому розслідуванні є процесуальне керівництво, яке здійснюється прокурорами. У вересні уряд вніс відповідний законопроект номер 160, який передбачає певні реформування. Уряд вніс такий законопроект, тому що це вже було у вимогах МВФ, і там дійсно є позитивні зміни: про статус окремої юридичної особи, про оновлення порядку відбору на керівні посади. Але разом з тим, не всі питання вирішені. Зараз комітети його ще не розглядали. Попереду процедури першого читання, другого читання. Гадаю, під час цих читань можливо його посилити, але можливо ситуація і погіршиться. Тому треба стежити і не дати проштовхнути законопроект, який не принесе реальних змін.
Потрібно більше детективів
Щодо реформи НАБУ, є пропозиція збільшити кількість слідчих щонайменше на 300 осіб, посилити криміналістичну спроможність НАБУ відповідно до міжнародних стандартів та гарантій. Крім того, сформувати громадську наглядову раду, надати НАБУ право на прослуховування, зберегти незалежність НАБУ, а також надати виключні повноваження щодо розслідування резонансних справ про корупцію. Як ця реформа може задовольнити суспільний запит на справедливість?
Олена Купіна: Коли ми кажемо про НАБУ, ми кажемо про топ-корупцію. Так, суспільний запит на те, щоб топ-посадовці не крали, є. Щодо посилення спроможності саме кадрового складу, то про це мова йде дуже давно. Нині є 700 працівників, хочуть додати ще 300 детективів, щоб штатна чисельність була 1000 людей. Як вони заявляли, в травні вже був розроблений відповідний законопроект, але він досі не зареєстрований в Верховній раді.
Чому?
Олена Купіна: Питання в політичній волі. Однак, я хочу зауважити, що є проєкт бюджету на 2024 рік. І для НАБУ там закладено на 600 мільйонів більше, ніж минулого року. Тому збільшення кількості штату ймовірне. Керівник НАБУ постійно каже, що йде відновлення, під час відновлення можуть бути розкрадання, тому потрібно більше детективів, щоб ми могли це ефективніше розслідувати. Він наводить цифри про 400 мільярдів, які нам потрібні будуть на відбудову, про те, що це шалені кошти, які нам дадуть на грантових чи кредитних умовах. Громадськість також справедливо ставить питання, окрім збільшення штату, про якусь методику моніторингу, як виділяти головне і не головне. Ймовірно, що це може бути, якщо буде політична воля. Така вимога не є в структурних маячках Світового банку або МВФ. Тому я не впевнена, що все відбудеться за три місяці. З часом це питання буде вирішено, але не думаю, що в такий короткий проміжок часу.
Ще одна нагальна реформа, яка неактивно рухається - повернення обов'язкового декларування активів для всіх державних службовців та суддів, включаючи всі декларації за 2021-22 роки. Також йдеться про розкриття інформації, про фінансову діяльність політичних партій. Чи готовий до цього наш парламент?
Олена Купіна: Всі ми стежили за епопеєю з деклараціями. Коли законопроект прийняли, але він не передбачав відкриття, публічності декларацій. Тоді була зареєстрована петиція, яка в рекордний термін набрала велику кількість підписів. Із закликом закон ветувати, повернути в парламент. І вони повернули не лише декларування, а й його публічність. Підписання закону - питання кількох днів. Єдине, що зауважу: саме в цьому листі законопроект 7081, він є тотожним до того, який прийнятий. Просто 8071 свого часу зняли з розгляду. Можна сказати, що ми майже виконали структурний маячок. Бо це було вже в вимогах МВФ. Щоправда, МВФ не вимагав, щоб декларації були публічними, це вже вимоги громадянського суспільства. З усіх органів антикорупційної інфраструктури НАЗК є єдиним, якому на наступний рік бюджет не підвищили, а зменшили. Зовсім трішки, але показово: всім підняли, а тут трішки зменшили.
Чому так?
Олена Купіна: Можливо, є якісь політичні причини, можливо, якось відіграв роль останній звіт про ефективність роботи. Щодо НАЗК також є вимоги провести справедливий конкурс, адже скоро завершуються повноваження його керівника Олександра Новікова. Тож, повертаючись до декларування, цей маячок ми виконуємо, але не завдяки цьому листу, а тому, що ці вимоги вже були.
Якби громадянське суспільство не відреагувало швидко, чи вдалося б депутатам уникнути публічності?
Олена Купіна: Однозначно так. Раз не набрали голосів, щоб проголосувати в нормальному режимі, звідки б взялася політична воля? Ми дуже чекаємо відкриття декларацій і боїмося того, що ми там побачимо. Оскільки окремі розслідування вже показують, що хтось з'їхав з глузду і купував собі Тесли, перебуваючи на державних посадах у перші дві війни.
Можливо, ми дещо зганьбимося перед світом після того, що там побачимо, але це робити треба. Нагадаю, що обмеження з деклараціями почалися не під час повномасштабного вторгнення, а ще з часів ковіду. Тоді відтермінували подання декларацій і фінансової звітності партій. Тобто масив інформації, який ми побачимо за три роки, буде дуже великий.
Ще один з пунктів ― перезапуск Вищої ради правосуддя. Чому це важливо?
Олена Купіна: Тому що йдеться про незалежність судової влади, про доброчесних суддів. До речі, наша організація в питанні доброчесності суддів бере безпосередню участь. В серпні обраний новий склад Громадської ради доброчесності. Це орган, який здійснює оцінку доброчесності кандидатів на посади суддів. Наша виконавча директорка є членом цієї Громадської ради доброчесності. Тому ми активно займаємося цим питанням.
Ефективність Агентства з розшуку та менеджменту активів складає менше 1 %
До нас долучається Гліб Канєвський, голова аналітичного центру StateWatch. Ваша організація займається реформою і аналізом реформи Агентства з розшуку та менеджменту активів (АРМА). Те, що про цю реформу йдеться в рекомендаціях від Білого дому, чи допоможе в питанні конфіскації російських активів?
Гліб Канєвський: Я вам назву дві цифри, і ви зрозумієте, чому в принципі в Білому домі думають про реформу українського агентства з розшуку та менеджменту активів. Після повномасштабного вторгнення за весь 2022 рік в Україні знайшли та арештували російських активів на загальну суму 70 мільярдів гривень. За минулий рік АРМА змогла забезпечити надходження в бюджет від управління цими активами на суму 34 мільйони гривень. Тобто ефективність агентства менше одного відсотка.
А чому так мало?
Гліб Канєвський: Там був комплекс проблем: неефективне керівництво, менеджмент без будь-яких амбіцій і мотивацій, недосконале законодавство, підозри про корупцію. Кілька місяців тому була проведена зміна керівництва, завершився конкурс, який тривав аж два роки. Нині керівницею є Олена Дума, вона ще не пробула на посаді 100 днів, тому поки зарано давати їй оцінку. Але всі ці проблеми і низька ефективність агентства, вплинули в тому числі і на рішення в Білому домі включити у перелік вимог до української влади реформу АРМА.
Що треба зробити, щоб ця реформа відбулася? І що робитиме для цього ваша організація?
Гліб Канєвський: Три кроки. Перший крок ― реєстр арештованих активів, який, до речі, нещодавно був відкритий. Тепер треба його максимально наповнити і зробити у форматі відкритих даних, щоб можна було аналізувати інформацію про управління арештованими активами. Другий крок ― це переведення процедур по відбору управителів арештованими активами в систему електронних закупівель Prozorro. Третій крок ― переведення продажів арештованих активів в систему електронних аукціонів Prozorro-продажі. Досить прості логічні кроки, які, на мою думку, під силу українській владі і без листа з Вашингтона. Спостерігаємо, чи українська влада виконає свої зобов'язання.
Судова реформа: треба починати з “голови”
В листі йдеться і про реформу судової гілки влади: збільшення кількості суддів у Вищому антикорупційному суді, створення Вищого адміністративного суду і реформування Верховного суду. Як це сприятиме справедливому і ефективному розгляду корупційних справ?
Олена Купіна: Починати треба з “голови”. Ви назвали вищі гілки судової інстанції. Це наша остаточна інстанція, яка вирішує справи, і тому починати треба звідти. Якщо будуть якісь помилки або посадові рішення через хабарі на рівні загального суду, який є в кожному містечку, на рівні апеляційного суду, який є в кожній області, то виправлятися вони повинні саме в судах вищої інстанції. Тому це так важливо.
Нам дали рік для того, аби реформувати Міністерство оборони. Це і процедури військових озброєнь, посилення цивільного контролю, трансформація системи оборонного планування, модернізація системи управління кадрами. Як це все зможе підвищити спроможність України витримати війну?
Олена Купіна: Йде війна. Міністерству оборони потрібно вирішувати надсерйозні питання по реальному забезпеченню оборони і паралельно реформуватися. Через тиск громадськості змінено міністра, є позитивні оцінки діяльності нового міністра на його попередній посаді в Фонді державного майна. Тому сподіваюся, що все вдасться.
Як втілення всіх цих реформ допоможе залученню інвестицій?
Олена Купіна: Допоможе реформа судів і правоохоронних органів. Якщо інвестори будуть знати, що їхні активи захищені, що в суді вони здобудуть справедливість, це спрацює значно краще, ніж "Інвестиційна няня".
Скільки часу потрібно для втілення цих реформ?
Олена Купіна: Реформи не вирішуються звільненням старих і наймом нових. У нас є кадровий голод навіть зараз. Все йде поступово. В річному проміжку забезпечити ці кроки, я думаю, можна.
