Мобільний додаток

Децентралізація: якою є участь представників національних меншин у керівних органах громад

30.07.2020 р., 20:00

Реформа місцевого самоврядування та територіальної організації влади визнана багатьма ледь не найуспішнішою в Україні. Україна ратифікувала багато стандартів Ради Європи, серед яких ─ Європейська Хартія місцевого самоврядування, рамкова Конвенція про захист національних меншин та Європейська Хартія регіональних мов, або меншин. Чи відповідають українські реформи цим стандартам, а також про керівні органи громад сьогодні, про представників національних меншин у керівних органах громад в ефірі Українського радіо розповіли директор з питань науки та розвитку Інституту громадянського суспільства Анатолій Ткачук, керівниця експертно-аналітичного центру міжнародного кадрового порталу GRC.UA Юлія Дрожжина та депутат Ужгородської міської ради Юрій Мандич.

Утворення ОТГ передбачає визначення адміністративного центру та проведення виборів голови і депутатів місцевої сільської, селищної, або міської ради. Важливо наголосити, що кожен населений пункт в ОТГ повинен мати свого представника у раді. Але хто ж входить до керівних органів громади? Хто несе відповідальність за обрання місцевої влади? Чи не виникають конфлікти у поліетнічних громадах через належність певної кількості, наприклад, депутатів до тієї, чи іншої національності? Які переваги мають, або не мають представники певних національних меншин у громадах, якщо до керівних органів об'єднаної громади не входить жоден делегат їхньої національності? Запитань багато, але для початку з'ясуємо що таке керівні органи громади і за яким принципом люди обираються на ці посади? Які вимоги до них, можливо особливі, висуваються? 

ТКАЧУК: Мене завжди дещо дивують теми  про те, який етнос і де має бути представлений, чи потрібні квоти? Тому що я згадую, наприклад, українську новітню історію, коли в нас Президентом України був росіянин чи єврей. Так само прем'єр-міністром не обов'язково був українець. Тому, мені здається, Україна ─ одна з найтолерантніших країн світу. І у нас всі українці, не залежно від їх етнічного походження,  мають однакові права.

Звичайно, є у нас території з компактним розселенням етнічних меншин. І ці люди, які є етнічними меншинами, але інтегровані в українське суспільство, мають значні переваги перед "звичайними" українцями, оскільки вони мають можливість бути не просто самореалізованими в Україні, вони можуть допомогти українцям у встановленні найрізноманітніших стосунків ─ від культурних до бізнесових із своїми материнськими країнами. Тому, люди добрі, коли ми говоримо про етнічні меншини, про громади, ми повинні думати про дві речі: якщо ми захищаємо збереження етнічних ознак цієї меншини за умов інтеграції людей в українське суспільство, це є великий плюс. Якщо ж ми хочемо зберегти етнічні ознаки без інтеграції в українське суспільство, це є великий мінус. Отже, ми хочемо створити там гетто, і людина буде приречена або виїхати за межі України, бо вона не має тут самореалізації, бо ця країна схоче на цій території встановити свій суверенітет. Це треба розуміти політикам і в Україні у взаємовідносинах з національними меншинами.

Тепер повертаємось до громад, органів управління, представлення тощо. Незалежно від того, де знаходяться громада, в Україні діють однакові правила. Є голова ─ сільський, селищний, міський. Є рада. І це є виборні посади. Ви говорили, що кожне поселення має бути представлене в Раді, такого в законодавстві не передбачено, цього немає. Тому що в нас є, наприклад, територіальні громади, які мають 50 поселень, а центром є міська рада. І, відповідно до українського законодавства, вибори там відбуваються на пропорційній основі. І тому політичні партії формують списки. І, звичайно, значна частина, чи більшість цих поселень, не буде представлена у місцевій раді.

Як щодо старост, які представляють, наприклад, понад 50 осіб  ─ вже має бути представлений староста, принаймні, у місцевій раді, або на вищому рівні? 

ТКАЧУК: Немає такого. Справа у тому, що є старостинські округи. І їх визначає місцева рада. І відповідно такий старостинський округ може складатися з одного села, а може з 2, 3 чи 5 сіл. І до останнього сьогодні старости обиралися на виборах. Але після прийняття змін до виборчого кодексу, староста буде вже призначатися відповідною місцевою радою. І це вже буде відповідальність місцевої ради, депутатів, щоб у цих старостинських округах, де є значна частина українців іншого етнічного походження, призначити старостою людину, яка б задовольняла потреби і інтереси людей, що там поживають. 

А якщо так не відбувається?

ТКАЧУК: Це є компетенцією органу місцевого самоврядування. І розумне місцеве самоврядування завжди працює в режимі діалогу зі своїми виборцями, жителями. У розумному місцевому самоврядуванні ніяких проблем бути не може. Звичайно, часом складається ситуація коли люди голосують не за розумних, а за "красивих", наприклад. І отримують поганий результат. Але це проблема тих людей, які проголосували, і проблема українського законодавства. Тому що, в процесі реформи, коли подивитися в концепцію, інформаційний супровід, який був, було три кити:  повноваження, ресурси, відповідальність. Повноваження передали, ресурси передали, відповідальність не встановлена. Тому сьогодні, на жаль, наша реформа має серйозну ваду ─ немає відповідальності. Я зараз менше їжджу по регіонах, але все одно їжджу, незважаючи на карантини. І що ми бачимо? У деяких місцях депутати просто не приходять на сесію. І сесія не може проголосувати за зміни, наприклад, до бюджету, і виплатити заробітні плати своїм працівникам. Вони просто не приходять. І немає ніякого інструменту для того, щоб змусити цих людей прийти і прийняли певне рішення. Це неправильно. І, якщо ми , наприклад, подивимося Данію, там депутат зобов'язаний взяти участь у голосуванні, наприклад, за бюджетні питання. Він зобов'язаний проголосувати або "за" або "проти". "Утриматися" він не може. І якщо він не бере участі в голосуванні, він має бути оштрафований. 

Якщо говорити про представників національних меншин, особливо в місцях компактного скупчення, чи є в них вимоги до того, що обов'язково їхні представники були присутні? Наскільки ця практика поширена в Україні? Чи всі діють за певним законом? Як це відбувається?  І як взагалі живеться представникам національних меншин? Права однакові, зрозуміло. Але чи не виникає проблем, наприклад, на побутовому рівні: знайти роботу в об'єднаній територіальній громаді чи ще щось?

ТКАЧУК: Там, де проживають національні меншини, зовсім по-іншому розмовляють, ніж ми в студії. Наприклад, Болградський район Одеської області. Там є сільські голови гагаузи, албанці, болгари, росіяни й українці. Все залежить від того, що це за особа і який склад населення у цій відповідній сільраді. Зараз там буде 5 великих ОТГ, і я переконаний, що у цих громадах все також буде нормально, спокійно, якщо не вводити поняття про квоти. Тому що, як тільки ми почали говорити про квоти, то одразу починаємо протиставляти людей. Тому що цьому квоту, і цьому квоту. А не завжди пропорційно можна розділити,  не завжди ділиться на ціле число. І одразу постає питання: до якого числа закруглювати. І це починає накопичуватися немов сніжна куля, яка врешті решт придавить того, хто її розпочав котити. 

Чи легко знайти роботу в маленькій громаді, особливо в поліетнічній, наскільки це впливає?

ТКАЧУК: У маленькій громаді складно знайти роботу, незалежно від того яка вона: поліетнічна, моноетнічна, християнська, мусульманська тощо. Тому завдання місцевого самоврядування ─ робити все для того, щоб сприяти розвитку місцевого бізнесу і самозайнятості. Тому я завжди кажу: люди добрі, коли ви обираєте своїх депутатів, коли ви обираєте, приміром,  голову, запитайте як він бачить майбутнє розвитку вашої громади? Тому що без місцевої економіки у вас перспектив немає. Не буде в Україні весь час ситуація, коли хтось десь заробляє багато ресурсів, нюхає заводи, які смердять, свинокомплекси, і гроші будуть передаватися тим, хто нічого не хоче у себе розміщувати, виступає проти будь-якої економіки, але хоче також добре жити. 

А чи є робота, особливо в маленьких громадах, в селах і селищах? Ми також з'ясуємо і з нашою наступною учасницею. До нас приєднається телефоном керівниця експертно-аналітичного центру міжнародного кадрового порталу grc.ua Юлія Дрожжина. Отже, які професії зараз мають найбільший попит, особливо в селах і селищах?

ДРОЖЖИНА: Загалом структура ринку праці за вакансії виглядає наступним чином. Найбільшим попитом користуються відділи продажів. Якщо ми говоримо про великі міста, то тут підключаються ще вакансії маркетингу і дизайну. Якщо про маленькі міста, то це виробництво, робітничий персонал, аграрна сфера. Загалом ця структура не змінюється вже останні чотири роки.

Але загалом, якщо говорити про села і селища, тобто зовсім невеликі поселення людей, то чи є там взагалі робота, легко її знайти, чи дуже мало пропозицій?

ДРОЖЖИНА:  Звичайно, що основними роботодавцями є міста мільйонники. Жителі маленьких селищ, містечок, селищ міського типу, часто їдуть у сусідні села, де є підприємства, аграрні компанії. Такі компанії часто і надають, наприклад, трансфери, щоб людям було простіше добиратися. Але, звичайно, як сказав попередній спікер, що проблема є у тому, що у невеличких населених пунктах робочих місць не вистачає. 

Якщо говорити про успішні багатонаціональні громади, які б ви назвали найуспішнішими?

ТКАЧУК:  Боюсь назвати, щоб потім не отримати не зовсім правильної реакції: чи вони багатонаціональні, чи ні. Тому що, люди на цих територіях дуже не люблять коли їм розказують, що ви маєте у складі різні національні групи і у вас мають бути проблеми. Я це знаю добре, бо коли ми починали працювати на Одещині, і експерти, які з нами приїжджали, розказували, що ви ж болгари, а ви гагаузи, а ви албанці, ви не можете жити в одній громаді, тому вас треба поділити на три громади. Люди кажуть: "Люди добрі, що ви таке говорите, нам потрібно розвивати економіку, досі ми проживали разом!".  І коли експертка з болгарським корінням, але з європейської країни про це говорила, місцевий болгарин звернувся до неї болгарською мовою, то вона не могла відповісти. Мені здається, що це не зовсім правильно.

Наші умовні багатонаціональні громади, це, передусім Одеська область, Закарпаття, Чернівецька область ─ у цих громадах дуже сильний дух самозайнятості і дрібного бізнесу. Тому що вони давно вже не сподіваються на колгоспи. Вирощують виноград, різні сільськогосподарські культури, які можна успішно продавати на інших територіях. І колега говорила про зайнятість в малих містечках, чи селах, що там робочих місць нема. Їх і не буде там багато! Тому що навіть в Європі немає робочих місць для найманих працівників. Це місце для самореалізації, для зайнятості, для кооперативного руху.

Коли ви тримаєте корову, я тримаю корову, і ми можемо здавати по 5 грн за літр молока, то якщо ми удвох купуємо доїльний апарат і ставимо сепаратор, то ми переганяємо це молоко у вершки, і отримуємо втричі більше, ніж від здачі молока. Але для цього нам треба об'єднатися, треба створити кооператив. І під кооператив місцева рада може дати ресурс, дати ресурс і Міжнародна технічна допомога. І таким чином люди отримують прибутки домогосподарств через самозайнятість. Це важливо розуміти. І це є хороший напрямок.

Так, сьогодні у зв'язку з ковідом суттєво обмежились можливості для туризму, переїзду великими групами. Тоді з'являється ніша для малих груп, на які не діє правило дистанціювання. Тобто, це родинні відпочинкові групи. Це також нова можливість для сільського розвитку. Те ж саме, коли ми говоримо про нові технології, відновлення ремесел. Тому що цей пластик, який китайський, вже всіх дістав. І тому можна багато чого замінювати не пластиком, а деревом. Але робити це з новими інструментами. Не багато матеріалу, але дає дуже хороший ефект. Саме на це має звертати увагу місцеве самоврядування, незалежно від того, чи моноетнічні, чи поліетнічні громади. Але в поліетнічних громадах такі ніші є значно більшими. І тому ці поліетнічні громади мають значно більше можливостей. 

На Закарпатті дуже багато поліетнічних громад. Які відносини між представниками різних національних меншин у межах однієї громади? Це ми будемо з'ясовувати з представником Закарпаття, про ситуацію з керівними органами, зокрема, об'єднаних громад Закарпаття. Детальніше розповість Юрій Мандич, депутат Ужгородської міської ради.  Саме в аспекті керівних органів і представників національних меншин в органах громад. Яка у вас ситуація з цим?

МАНДИЧ: У Закарпатській області зараз створено 15 ОТГ, проживає чимала кількість нацменшин. Що стосується керівних органів, або представницьких органів, ситуація трошки складна. Тому що з 2010 року по 2020-й сам виборчий процес змінювався двічі. Якщо беремо 2010 рік, то представницький орган обирався по мажоритарній системі. У 2015 році це були відкриті списки. А у 2020 році ми готуємося до місцевих виборів, кодекс має поправок більше 1000! Сам кодекс прочитати і вивчити дуже складно. Тому представникам нацменшин дуже складно зараз буде обиратися, бути обраними, і бути у керівних органах влади. 

Звичайно, добре, коли є представник тої, чи іншої нацменшини у владі. Він може представляти інтереси, можуть звужувати увагу на ті проблемні питання, яких найбільше. Приміром, угорська нацменшина, яка домінує сьогодні у Закарпатській області, на другому місці румунська, також ромська народність. Якщо взяти ромську народність, то сьогодні вкрай необхідно, щоб у кожному державному органі був представник ради міського голови з питань нацменшин, ця посада дуже доречна. Яка надає можливість керівництву міста розуміти ті проблеми, які сьогодні турбують нацменшини. 

Ще одне запитання, які успішні поліетнічні громади знаєте конкретно ви? 

МАНДИЧ: ОТГ Тячів. Більша частина тут проживає угорців - саме з нацменшин. У цієї громади є 4 міста-побратими в Угорщині. Одне місто-побратим ─ у Румунії. Звичайно, є ряд проєктів, які вони спільно можуть впроваджувати у життя громади і самої нацменшини. Не тільки щодо благоустрою території, де вони проживають, але й в цілому культури і мови. Якщо брати Берегівську ОТГ, де живе більше угорців, там доходить до того, що Угорщина допомагає українським угорцям навіть дорожнім покриттям.

Що стосується міст обласного центру, або міст обласного значення, приміром, Мукачево, самого Берегового, то тут є ряд ромських поселень, які потребують особливої уваги. А саме ─ дуже багато є будинків, які відповідають будівельним нормам, але які не можна узаконити. Дуже складно сьогодні тим людям, які проживають у таких умовах. Не маючи документу на право власності, вони не можуть бути прописані, не можуть активно приймати участь ані у виборах, ані отримувати ті, чи інші субсидії, передбачені державою. Тому про успішні територіальні громади - це про такі громади, які вибудовують стратегію розвитку громади, враховуючи ті нацменшини, які там проживають. 

Пане Анатолію, можливо у вас вже будуть коментарі. Ми тут Тячівщину згадували, говорили про кодекс із правками, який вніс багато дисбалансу? 

ТКАЧУК: Наші депутати вирішили просто продати партійні франшизи: усіх загнати в партії, яких нема. Але за партійний бренд узяти, певно, якісь дивіденди. Я про партійний виборчий кодекс. Закон приймали народній депутати парламенту України. Хочу сказати, що в Європі багато є пропорційних виборів. Але в будь-якій європейській країні на місцевому рівні, навіть при повністю пропорційних виборах є можливість висунути список незалежних кандидатів.  І є в нас практика, що у деяких муніципалітетах, список незалежних кандидатів стає правлячою партією, умовно кажучи. Тому що на місцях немає партійних інтересів таких, як є на національному рівні. На місцях є питання проведення каналізації, узаконення будинків, вирішення проблеми затоки у річках, що засипані сміттям тощо. Тому, мені здається, це зроблено неправильно.

Ще гірша ситуація з районними і обласними радами. Запровадження тотальної партійної пропорційної системи на цьому рівні суперечить Конституції. Тому що Конституція говорить, що районні і обласні ради представляють спільні інтереси територіальних громад. Партійні списки не забезпечують цього статусу. І це погано. Тому я переконаний, що рано чи пізно, ми все одно повернемось до того, до чого повернулися давно європейські країни ─ логічного будівництва і логічної можливості представлення у виборчих представницьких органах незалежних кандидатів. Це є надзвичайно важливо.

Повертаючись до нашого питання, де представлені національні меншини, а де не представлені. Десь у 2014 році, коли ми тільки-но починали процеси по реформі, я проводив інформаційний семінар на Закарпатті  біля Косино. Там є невеличке селище. Зібралися люди з різних територій. Була дуже цікава історія, з деяких угорських сільрад приїхали депутати, які не розуміли української мови. Це погано. Це те, про що я говорив - про заганяння їх у таке вузьке середовище. Тому ми не можемо цього допустити. У мене, наприклад, в автомобілі на задньому сидінні лежить рядно, яке я купив в угорському селі у бабусі. І ця бабуся не інтегрована в українське суспільство. Тому що за радянських часів національні меншини не давали їм інтегруватися у суспільство національної республіки. Їх пробували інтегрувати в "руській мір", щоб на випадок чого використати проти незалежності цієї національної республіки. Ми маємо забути за цей період. Всі українці, незалежно від етнічного походження, є українцями. Усі ми маємо працювати на згуртовану Україну.

На наступному тижні, якщо все буде гаразд, уряд схвалить державну стратегію регіонального розвитку, де є перша стратегічна ціль  ─ це згуртованість держави, згуртованість України. І там є можливість реалізувати різні проекти, які сприяють інтеграції міжрегіональних просторів у єдиний. І там записано: незалежно від того, це стосується регіону, району, чи громади, пріоритетом є згуртованість, незалежно від походження жителів, які там живуть. 

Золоті слова з вуст Анатолія Ткачука, але все-таки ми конкретні надаємо приклади. 

ТКАЧУК: Звичайно. Коли я працював у секретаріаті президента, я завідував головною службою регіональної кадрової політики. Через мене йшло призначення всіх голів і заступників голів адміністрацій в Україні. Наприклад, у нас в обласній адміністрації на Одещині заступник гагауз, голова однієї райдержадміністрації був узбеком, один голова ─ німець. І це були абсолютно нормальні управлінці. Сьогодні в мене є другом хороша і приємна голова албанська національності у сільраді, активний користувач моєї сторінки ─ сільський голова гагауз. З болгарів є досить багато людей, з якими ми підтримуємо стосунки, угорці із Закарпаття, з якими постійно підтримуємо і підтримували стосунки в процесі формування спроможних громад.

Тому я ще раз хочу звернутися до всіх. Люди добрі, ми всі однієї крові, незалежно від того, яке у нас етнічне походження. Якщо ми будемо використовувати своє етнічне походження для того, щоб отримати кращий результат, це буде дуже серйозно. Ми працюємо в різних громадах. І є, наприклад, громади, де були колись польські колоністи. Вони вже розчинилися, але лишилися католиками. Тобто, є православні і є католики. Католики мають спрощений доступ відповідно до Польщі, до західної Європи. І ця тісна співпраця православних і католиків дає для цієї громади значний плюс. Тому усе це треба використовувати на благо, а не для того, щоб вигадати якби там запровадити якісь квоти, чи щось подібне. Ще коли Крим був під нашою юрисдикцією, у Євпаторійській міський раді був один із самих розумних депутатів афроукраїнець – одразу видно, що він афроукраїнець. Але його обрали, на мажоритарці обрали! Бо він був дуже класний спеціаліст - хороший лікар і чуйна людина. 

Сьогодні ви, пане Анатолію, говорили про партійні списки, про те, що партія формує склад і керівні органи. Якщо брати кожну окрему громаду, як громадськість може впливати на управління всіма процесами в громаді? Як це практично можна реалізувати? По кроках, що можна робити?

ТКАЧУК: Можна робити дуже багато. Тому що сьогодні українське законодавство передбачає різні інструменти місцевої демократії - від подання петиції, до ухвалення громадського бюджету, де громада може відбирати певні проекти до фінансування. Така самоорганізація є надзвичайно важливою, особливо у наших теперішніх великих громадах, і варто організовуватися, в органи самоорганізації населення у цих маленьких селах, де навіть старости нема. І така самоорганізація дає можливість доступитися до місцевої ради і бути представленою там.

Сьогодні в нас в сфері регіонального розвитку запущено інструментарій підготовки і подання проектів для фінансування з державного фонду регіонального розвитку. І це можна ініціювати у свої території, залучити громадські організації, якихось експертів аби створити хороший проект, який буде впливати на розвиток території. Зараз, після ухвалення державної стратегії регіонального розвитку, буде запущено так звані державні програми регіонального розвитку, які діятимуть в різних сферах ─ і внутрішній туризм, і підтримка сільських територій з низькою щільністю населення, і прикордонні території в особливих умовах ─ це прикордонні з Російською Федерацією. Тобто, різні типи територій отримують додатковий інструментарій і фінансування, до якого можна долучитися і починати рухатись вперед. 

Рухатися вперед, щоб досягати успіху. На вашу думку, які критерії, які обумовлюють досягнення цього успіху? Хтось каже, що достатньо ресурсів громади, хтось каже -  людський фактор дуже важливий, хтось каже, що  можна поєднувати. Але може ще є інші фактори, які теж впливають?

ТКАЧУК: Ключовий фактор ─ це людина. Будь-що, що ми починаємо робити, ми маємо перевірити через людину: чи потрібно це людині, чи задовольняються її інтереси, і наскільки це створить можливості, щоб збільшився дохід всієї території в інтересах людини? Це є Альфа і Омега. Це сучасний європейський і світовий тренд для розумних країн, громад і людей. 

Майже 20% населення Закарпатської області,  37% Одеської, приблизно 25% Чернівецької ─ представники національних меншин. Як і в інших областях України, децентралізація в цих регіонах є реформа, яка поліпшує управління різноманіттям і сприяє єдності суспільства. Безпосереднє керівництво громадою, зокрема управління фінансами, здійснює створений радою Виконавчий Комітет. До його складу входять голова ради, заступник або заступниця з питань діяльності виконавчих органів ради, секретар виконкому, керівники відділів та управлінь, секретар ради, старости, а також інші особи. Це можуть бути підприємці, громадські активісти та інші, крім депутатів місцевої ради, такий собі лікнеп щодо наявних посад.

Кадри в ОТГ ─ надважливе питання. Сьогодні всі вчаться в  процесі роботи, але якщо перші громади рухалися інтуїтивно, методом спроб і помилок, то наступні, очевидно, мають скористатися вже наявним досвідом. Нині є різні курси, комплексні програми професійного навчання. Крім того, численні тренінги, обміни досвідом за принципом "рівний ─ рівному", які проводяться як в Україні, так і за кордоном, до речі. Загалом, до успіху громад може привести очільник, або очільниця, які зацікавлені в розвитку своєї громади, а також у добросусідських відносинах.  Тож, етнічна належність, вочевидь, головної ролі не відіграє. 

Під час підготовки програми були використані матеріали проєктів Ради Європи "Децентралізація і реформа місцевого самоврядування в Україні" та "Захист національних меншин, включаючи ромів та мови меншин в Україні". 

На фото: Анатолій Ткачук

Децентралізація: якою є участь представників національних меншин у керівних органах громад

Новини по темі